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陈小君:立法,将信访引入“信法”渠道
发布时间:16-10-18

  

    8月27日在南京大学召开的“国家治理与信访改革”论坛上,信访制度法治化是各位专家重点讨论的议题之一。 

  本次论坛特别邀请中南财经政法大学教授、博士生导师,广东外语外贸大学云山领军学者、土地法制研究院院长陈小君担任论坛主持人之一,她也是“信访立法专家委员会”成员,曾负责信访立法专家试拟稿的起草论证工作,为此,紫金传媒智库专门对陈小君教授进行了专访,请她解读了信访立法的进程及难题。 

  紫金传媒智库运营总监罗薇薇(下简称“问”)陈老师,本次论坛主题是“国家治理与信访改革”,您作为信访领域的专家,如何解读这一主题?尤其是十八届三中全会首次提出国家治理概念,把推进国家治理体系和治理能力现代化完善和发展中国特色社会主义并列为全面深化改革的总目标后,这对信访制度带来哪些影响? 

  陈小君(以下简称“答”):我觉得本次论坛的主题好,直接切中了当前信访制度改革的要害。之所以要从“国家治理”这个高度来讨论信访问题,主要是因为“国家治理”与信访制度本身和法治化改革方向在很多方面存在着契合之处。 

  具体说来,我们发现20多年来,学术界研究信访问题大体经历了一个理念上从社会中心论到国家中心论,功能上从制度的合法性到制度有效性,方法上从宏大叙事到本土化解释的转变,所形成的主张,大致在取消、强化、整合三种观点博弈,然而,这些研究成果对推动信访改革效用并不大,原因何在? 

  我想这很大程度上是因为既有的研究成果大多囿于信访本身,缺乏将信访问题置于整体国家治理变迁的视角下来审视与考察。信访问题的根源,不在于信访制度设计本身。简言之,信访困局,本质上是国家治理转型困境的缩影,信访制度在现实的政治运作中承担了国家治理转型的代价而积重难返。十八届三中全会提出“国家治理”概念,并以实现“治理体系与治理能力现代化”作为改革的总目标,十八届四中全会则从“依法治国”的角度强调了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。这一重大决策,为信访困局的解决提供了基本思路和遵循,即信访问题的解决应放在“国家治理”和“依法治国”这两个大背景下进行。 

  问:除了业内专家,就连我们普通人对信访制度所面临的众多问题也有所耳闻,您认为目前信访制度中最主要的问题和矛盾是什么?这些问题和矛盾是如何产生的? 

  答:我个人觉得,当前信访制度的主要问题可以归结为:信访制度在价值和理念上与国家治理理论在很多方面存在冲突。 

  从某种意义上来说,信访制度是政治体制发展不成熟的产物,具有人治的色彩,而国家治理本质上以法治为导向的治理,强调通过法治实现国家治理的制度安排与规则设置,国家治理体系最终应以法治化的形态呈现出来的。 

  在当前信访实践中,信访制度在价值和理念层面与国家治理理论之间的背离主要体现在如下几个方面:第一,先从制度设计的初衷看,权利救济并不是我国信访制度的主要目的或功能,但经过几十年,尤其是近30年的发展,该制度的权利救济功能实际已经得到了极大的扩展和加强,在现实的运作中严重消解着国家司法机关的权威。第二,信访工作的实践创新办法异化了信访制度。比如领导干部大接访、下访、关口前移、定时接访、包案、带案督办等,上访民众从中获得相应收益,众口相传更是抬高了民众对于信访的期望,而信访解纷功能并没有随之提高,由此必然加剧已经存在的紧张关系。第三,信访制度无法发挥维护国家社会稳定的功效。新时期,当信访制度被巫魅化,承担了国家治理转型的代价,沦为兜底性制度时,信访制度被寄予维护社会稳定的厚望。社会的稳定是改革开放事业得以持续发展的重要保障,然而,信访制度在维护社会稳定方面却存在难以克服的悖论。 

  问:早在1995年国务院就颁布了《信访条例》,20055月,国务院新《信访条例》实施,到如今信访立法已列入国务院2016年立法工作计划的预备项目。信访立法的提出,是不是因为《信访条例》在执行过程中面临问题或者是不再适应新形势了? 

  答:应该说1995年制定,2015年修订的《信访条例》虽然使信访活动开始了“有法可依”,但囿于其法律效力层级低,内容规定不完整且缺乏操作性等方面的原因,《条例》在新形势下已经不能适应信访活动的需要。这里我就目前《信访条例》效力层级和协调性问题具体简要说明一下。 

  就效力层级问题而言,目前指导我国信访活动效力最高的法律规范是2005年修订的《条例》,而《条例》只是一部行政法规,并非经全国人大通过立法程序制定出来的法律。这种效力层级较低的立法状况,一方面使部分国家机关从事信访工作之权力来源无实证法支持;另一方面也与党和国家对信访工作的高度重视,极不相符。 

  另外,就相互协调性来说,《条例》效力仅及于行政机关,地方信访条例则及于地方人民代表大会等其他地方性国家机关,实践中经常会出现当事人权利因信访立法不统一、不协调,而无法实现的问题。例如,按信访复查复核制度,对信访人不服省级人民代表大会所做出的信访事项决定的,其上一级复查复核机关为谁?全国人民代表大会不是地方各级人民代表大会的上级机关且不受地方信访条例效力规范。

  您作为信访立法专家委员会成员,曾负责了信访立法的起草和论证工作,您能介绍一些信访立法的进程大致是怎样的?从何时启动,现在进展到哪里? 

  答:应该说信访立法是我们信访研究团队共同参与、推动的结果。2011年1月中南财经政法大学与北京市信访矛盾分析研究中心共同成立了“中国信访与社会稳定研究中心”。依据这个研究平台,在北京市信访矛盾分析研究中心的大力支持下,我们先后开展了 “涉农信访与社会稳定”、“信访法治化”与“信访立法可行性与必要性研究研究” 等重大课题的研究,为信访立法打下了坚实的基础。2014年上半年,在国家信访局的牵头下,我们研究中心与全国各省、自治区、直辖市等地的信访局局长就信访立法问题进行了多次座谈。4月11日,我们又邀请了全国研究信访的知名学者,召开了“信访立法专家座谈会”。在这些前期研究和准备的基础上,2014年底我们中心为国家信访局顺利完成、起草了“《中华人民共和国信访法草案》及其专家意见稿”,并成功申报、立项了2014年国家社科基金重大项目(第三批)研究阐释党的十八届四中全会精神专项课题——《社会治理体制创新法制建设研究——以“信访法”立法为重点》 ,北京信访局副局长张宗林为课题组子课题负责人之一,国家信访局副局长张恩玺和亲自参加课题开题论证会。2015年,在全国政协委员、中国法律史学会执行会长、南开大学法学院副院长侯欣一教授的大力支持下,在全国政协十二届三次会议上,侯教授正式提交了“关于提请全国人大启动《信访法》立法的建议”的议题,直接推动了信访立法工作。目前,信访立法工作已列入国务院2016年立法工作计划的预备项目,正在按照立法程序,紧锣密鼓地进行。

    问:如果统一《信访法》制定后,将会对信访制度产生何种影响? 

  答:我个人觉得,统一《信访法》制定后,将在对信访制度产生如下一些影响: 

  第一,统一《信访法》的制定可以凝聚信访制度法治化改革方向的共识,用法律的形式予以宣示和明确,杜绝信访制度过分政治化的倾向;第二,《信访法》还可以在整体性共识的基础上,系统构建实在法,进而在一个制度的层面引导未来信访改革的讨论,防止各说各话情况的出现,最大限度地凝聚共识;第三,既有信访制度设计的缺陷及其所引发的问题,可以通过统一《信访法》予以修补、改进,并将信访实践中一些好的做法纳入其中,完善、提升信访制度;最后,制定统一《信访法》还可以消除中央和地方在信访立法方面的差异,防止中央和各级信访规范性文件中的不合理,甚至不合法的规定,为各级国家机关和信访群众,表明信访制度改革的整体性共识,提供明确、权威的规范,指引其政策制定和行为选择。 

  问:信访立法是不是也面临着一些问题或困难? 

  答:当前信访立法的主要问题或困难,就是很多学者尤其是很多法学领域的专家大都会有这样一个疑问,信访是“人治”色彩很浓的一项制度,将其以全国人大法律的形式制定出来是否恰当?会不会加剧信访“人治化”的趋势? 

  的确,现行的信访制度有很多不合程序和既有法律制度相冲突的地方,但是我们同时也应当看到,信访制度中有很多好的制度内容,例如,信访是反映社情民意的晴雨表,信访可以起到权力监督的功能,甚至公民通过信访在某种程度上可以实现我国司法救济有限性的问题,并在一定程度上实现宪法赋予公民诸多的宪法性权利。如果我们把中国目前的信访制度,看作是一个公共产品的话,它既有“负的外部性”,也有“正的外部性”,我们制定统一《信访法》的过程就是将过去信访制度里,带有“人治化”因素的“负的外部性”去除掉,将其所具有的“正的外部性”放大,将信访制度向法治化的轨道引导。所以,我们现在必须要凝聚制定统一《信访法》这一最大的共识。 

  问:任何一项制度诞生都不可能是完美的,它能解决一些问题,同时也可能会带来新的问题,信访立法有积极作用同时,会不会也带来新的问题?如果有,我们该如何应对? 

  答:当然,信访立法、信访法治化也只是一个权宜之计,我们必须明确认识到信访制度改革是一个系统工程,涉及到政治体制改革、司法独立、人大制度改革等多方面、多层次内容。我们认为,统一《信访法》的制定并不意味着通过该法,信访的一切问题都可以彻底解决,相反,信访问题的最终解决还有赖于上述提到的其他配套性的改革抓紧稳步推进。 

  

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