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冯仕政:信访体制困境与国家治理变革
发布时间:16-10-18

   

    8月27日在南大举行的“国家治理与信访改革论坛”上,来自全国的专家及信访实务工作者共同讨论信访改革之道。即日起我们将推送论坛上专家们的精彩发言,首篇为中国人民大学社会与人口学院党委书记,教授、博士生导师冯仕政的《信访体制困境与国家治理变革》。

  一、信访制度的困境:有效性与合法性 

  根据政治运作的一般原理,政治秩序的长期维持,需要同时解决两个问题:一是合法性问题,即民众对国家的认可、忠诚和支持。这个尺度是评价性的、主观性的。二是有效性问题,即国家满足社会需要的程度和效率,这个尺度是实用性的、客观性的。由于种种原因,人的主观认识与客观需要并不总是吻合,因此会发生一个体制或机制有效不一定得到认可,得到认可的不一定有效的现象。也就是说,一种政治秩序可能面临合法性与有效性相互脱节甚至背离的困境。但就主观愿望而言,任何政治体制都希望实现合法性与有效性的良性循环,即通过有效性增进合法性,通过合法性提高有效性。 

  信访作为一种国家制度安排,其设计和实施同样是基于这么一种愿望。从历史上看,创立信访制度的初衷是为了增进党和政府同人民群众的联系,国家希望信访制度同时发挥两种职能,一是社会动员,即争取民心民力,促进群众参与公共事务管理,二是社会管理,即了解、化解和预防社会冲突,维护社会安定,然后进一步加强党和政府同人民群众的联系。如是循环。 

  但实际运行的情况又怎样呢?众所周知,经过创立至今65年的运行,信访制度在当前面临严重的困境。我把这些困境概括为“一大三化”。“一大”是信访总量大,形成所谓的“信访洪峰”。总量信访到底有多大,具体数字外界不掌握,但从有关方面的讲话和应对来看,数字一定是不小的。总量大的形成,固然有随着经济社会发展而矛盾不断增多的客观原因,但信访制度本身的内在缺陷,比如“信访不信法”、“终结不终访”等痼疾,也是一个重要的原因。 

  “三化”,一是激进化,即访民通过脱离、扰乱甚至故意破坏正常秩序获取超常影响,以达到施加压力的目的,也就是大家所熟悉的“小闹小解决,大闹大解决”,把闹作为一种上访策略;二是政治化,即为达目的而故意制造政治事端,而信访制度客观上为政治指控提供了较大的风险敞口;三是功能异化,主要指一些访民利用政府出于维稳压力而息事宁人的心理,假借信访渠道渔利,形成所谓“谋利型上访”、“要挟型上访”、“上访专业户”。 

  这些困境概括起来,不外乎两个方面:一个是有效性困境,一个是合法性困境。有效性困境表现在,不仅设计中的社会动员职能,即教育和引导民众,以及征集民情民智的功能基本废弃,信访制度基本沦为社会管理甚至应急维稳的工具,而且就社会管理职能而言,效益与投入也极不相称,经常在解决社会矛盾的同时,滋生大量新的社会矛盾。合法性困境表现在,事与愿违,信访制度常常成为展现和产生官民冲突的平台,不断降低民众对党和政府的信任。对营造政治合法性所必需的政治信任来说,信访简直成了一道永不愈合的伤口,每过一段时间就会被撕开一次、疼痛一次。

  二、信访制度改革的关键:着力化解民主与法治的紧张

  对于信访制度面临的困境,政府、学界和媒体有很多诊断。这些诊断的具体观点虽然林林总总,但遵循着两种基本的逻辑:一是法治逻辑,推崇政治运作的规范性和程序性,视法律为定分止争的基本制度;二是民主逻辑,强调国家对民众利益的代表性和响应性,视民主为政治的根本。
    两种逻辑各自揭示了信访制度困境的部分成因,以及信访制度改革中的纠结。确实,从法治逻辑来审视,现行信访制度显得很不严密,甚至对一些根本性的问题都缺乏清晰的回答。比如,信访到底是个什么权?信访到底管些什么事?信访到底应该怎么搞?信访在现代国家政治架构中处于何种位置?它与其他制度安排是个什么关系?如此等等。与系统、严密、蔚为大观的法律相比,信访制度的安排实在太简陋,太寒酸,严重缺乏可诉性,根本无法应对复杂的社会矛盾。 

  但是,如果从民主逻辑来审视,则会得出另一个结论,即,信访是基于党的群众路线而来的一种国家制度安排,而群众路线承诺方便地、无条件地回应群众诉求,潜在地赋予群众以直接民主的权利。因此,尽管信访制度客观上对法治构成冲击,但群众路线是建党和建国的根本政治路线和组织路线,比法治路线具有更高的政治合法性。也就是说,信访制度背后是整个政权的政治合法性,如果基于法治逻辑而取消信访制度,将会造成严重的政治后果。 

  当前关于信访制度的改革,有三种基本意见:取消论、分拆论、强化论。其中,取消论认为,信访制度脱离甚至背离法治方向,妨碍法治建设,应彻底取消;强化论认为,应该在信访事项上加强部门之间的协同,赋予信访部门更多的权力,比如调查、弹劾、督查、罢免,等等;分拆论则认为,信访制度应当拆解,只保留其政治参与职能且划归各级人大,其中的权利救济职能则并入司法机构。不难看出,这三种观点或是遵循法治逻辑,或是遵循民主逻辑,或是试图将两种逻辑相结合。 

  从国家推行的信访制度改革来看,在上世纪八九十年代曾经试图走法治路线,进入21世纪后转而强调以群众工作统领信访工作,搞“大信访”格局,实际上遵循的是群众路线意义上的民主思维。最近两三年,国家又开始强调法治和诉访分离,效果有待观察。 

  长期以来,人们总是将民主与法治并称,似乎二者完全是一回事,而很少注意到两种逻辑、两种路线之间还存在紧张甚至对立。如前所述,政治秩序必须有机地结合合法性和有效性,但在信访制度的运作中,二者有陷入背反的趋势:信访作为一种直接民主机制,能够更好地回应合法性问题,但会冲击法治,从而造成有效性问题;法治以其专业性和可预期性,能够更好地解决有效性问题,但会限制信访所赋予的直接民主权利,从而造成合法性问题。民主与法治的紧张正是信访改革进退两难的症结所在。因此,有效地化解民主与法治的紧张,既是信访制度改革的关键,也是信访制度改革的难点。 

  不过,民主与法治的紧张并不是中国,更不是信访制度所独有,而是人类社会在现代化过程中面临的普遍困境。原因在于,现代化同时造成民主化与理性化这样两种相互冲突的社会需要:民主化追求政治运作的参与性、开放性和草根性,而理性化则强调专业、精密和规范,客观上具有排斥性、封闭性和精英性。法治作为理性化最突出的表现形式之一,其运作上的排斥性、封闭性和精英性更加显著。民主与法治的紧张,实际上是群众与精英的紧张在国家运作设计上的体现。显然,民主逻辑更有利于群众,法治逻辑则更有利于精英。在韦伯和托克维尔等思想家眼中,如何处理民主与法治、群众与精英的紧张,是近代政治制度安排的核心问题,事关人类发展的前途。 

  在中国,特殊的历史背景和进程进一步加剧了普遍存在的民主与法治之间的紧张。这主要表现在两个方面:一是当今中国政权的法统来源于革命,但革命与执政所奉行的精神却是高度背反的,革命的重心是动员,需要更多地依靠群众;执政的重心是管理,需要更多依靠精英。二是中国当前党政高度合一的体制是历史选择的结果,有其历史必然性,但从社会功能来看,党更多地扮演社会动员的角色,主要面向未来和理想;政府则更多地承担社会管理的职责,主要面向当下和现实。两者尽管理论上应该紧密配合,但由于承担的社会角色不同,实际上常常发生矛盾。 

  面对民主与法治的紧张,西方通过意识形态论述从实质民主到程序民主的转变、三权分立、政党轮替,以及社会运动的合法化与体制化等方式,在一定程度上化解了民主与法治的紧张。中国作为一个后发现代化国家,在政治体制的安排上不可避免地具有强烈的“动员体制”色彩,不可能照搬西方的经验。但是,尽可能结合民主与法治,让使整个社会的利益表达在足够畅通(民主)的同时足够制度化(法治),保持参与性与制度化的平衡,则是现代政治秩序建构和改革的共同方向,不分中国和西方。 

  由此看来,信访制度虽然在整个中国政治体系中处于相对边缘的位置,但其牵出的“信访问题”却直接涉及整个政治体制的根本运作逻辑。信访问题之复杂难解,原因也在这里。在这个意义上,可以毫不夸张地说,“小信访,大问题”。 

  相应地,信访制度改革必须与整个国家治理体系的变革紧密结合;脱离整个国家治理体制的变革,信访制度改革单兵突进,效果将是十分有限的。那么,应当怎么改呢?我认为,必须坚持“立意要高,动作要实;大处着眼,小处着手”的方针。 

  所谓“立意要高”,是指信访制度改革必须有战略高度。具体来说,就是必须坚持民主与法治两条腿走路,民主解决政治议程的输入问题,法治解决政治议程的输出问题。以民主引领法治,以法治积淀民主,着力让二者形成良性循环。单纯奉行民主逻辑或法治逻辑,都将行而不远。要吸取以往信访制度改革在扩大参与性与加强制度化之间来回摇摆的教训。 

  所谓“动作要实”,是指要特别注意将一般原则和原理落到可操作、可持续的体制和机制上,不要泛泛而谈,不要大而化之。现在整个社会在政治问题上弥漫着一种浪漫主义倾向,左的、右的都有,它们虽然在观点上完全对立,但思维方式却是一致的,即都倾向于把政治单纯理解为一种情怀,喜欢停留在价值层面上空谈,似乎只要理念到了位,一切问题都会迎刃而解,严重忽视政治实作的复杂性和艰巨性。 

  如果承认政治实作的复杂性和艰巨性,行动策略上就需要特别注意“大处着眼,小处着手”。具体怎么做,我初步概括为八个字:一是积极,即要把治理的重心从消极的防控维稳转到积极的制度创新上来,致力于提供长期的、可持续的制度安排;二是累积,即以反思重大事件的解决为抓手和龙头,点滴积累制度创新,积小胜为大成,要耐心周旋,不能急躁冒进;三是草根,在加强顶层设计的同时,要充分尊重基层和民众的首创精神,激发、培育社会的自立和自理能力;四是合作,即尽可能吸收社会力量参与,促进国家与社会、精英与群众的广泛合作,不要包办代替,不要命令主义。

 

 

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