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张海波:信访制度改革——从社会治理走向国家治理
发布时间:16-10-18

    在8月27日举办的“国家治理与信访改革”论坛上,公共政策研究中心主任,南京市信访工作专家智囊协会理事,南京大学社会风险与公共危机管理研究中心执行主任,南京大学政府管理学院教授、博导张海波发表了题为《信访制度改革:从社会治理走向国家治理》的主题报告,深度分析了信访问题的现状、信访功能异化的深层原因,并提出了具有针对性的对策建议。

    一、从社会管理到社会治理

  无论是社会管理创新时期,还是“四个全面”时期,信访制度作为中国政治制度的重要组成部分,其改革都是自上而下的,动力都主要来源于中央的政策推动。其中,在社会管理创新时期,中央对社会管理创新有三次重要的政策推动,每一次都在一定程度上推动了信访制度的改革。 

  第一次是2004年的十六届四中全会,首次提出了“社会管理体制创新”的战略。十六届四中全会公报《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第七部分的总体思想是“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素,不断提高构建社会主义和谐社会的能力”,共包括五条,其中四条都与信访制度改革直接或间接相关。国务院于2005年启动了《信访条例》的修订,根据该条例,地方信访部门开始尝试改革,其中以江苏淮安通过“阳光信访”畅通信访渠道的制度创新最为典型。 

  第二次是2007年的十七大,要求健全基层社会管理体制,倡导党和政府主导维权。十七大报告第八章的总体思想是“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,其中第六条提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”,“妥善处理人民内部矛盾,完善信访制度,健全党和政府主导的维护群众权益机制”。在健全基层社会管理体制上,广东佛山南海区推行的柔性社会管理探索有一定的代表性。在党和政府主导维权方面,河南义马探索了“信访扩权”。 

  第三次是2011年的省部级干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班,要求提升社会管理的科学化水平。在社会管理的实践中,社会稳定风险评估最能体现社会管理的科学化水平,虽然并不由信访部门主导,但它能够直接减少社会矛盾的生成,从源头上降低信访总量。社会稳定风险评估虽然早在2005年就由四川遂宁先行探索,但在全国范围内得到推广却是由2011年发布的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》所推动的,要求建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估。 

  十八大以后,信访制度改革的动力机制进一步扩展,随着“四个全面”的相继提出,信访制度迎来了全面改革的契机。2012年,十八大报告在第七部分“在改善和创新管理中加强社会建设”提出要“建设中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。其中与信访制度直接相关的是第六条,要求“正确处理人民内部矛盾,建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善信访制度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。 

  2013年,十八届三中全会提出了“社会治理”,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年11月,习近平在福建考察提出“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国”的“三个全面”;2014年12月,习近平在江苏调研时提出“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的“四个全面”。至此,“四个全面”成型,并成为新时期治国理政的纲领。2014年4月11日,全国网上信访现场推进会在江苏淮安召开,将畅通信访渠道的“淮安经验”推广至全国信访系统。 

  从2004年的“社会管理”到2013年的“社会治理”的区别主要在于新增了“党委领导”和“法治保障”两个概念。

 

  二、信访乱象与信访制度改革的内在逻辑 

 

  首先来看一下在现象层面信访制度的功能异化,我也把它称为“信访乱象”,主要表现为以下四种: 

  乱象一:“信访不信法”。这是当前信访制度被诟病的首要问题,主要表现为信访结果推翻司法判决。这显然与现代法治精神背道而驰。这主要是因为行政权力扮演了信访事项的最终裁决机制。在2005年的《信访条例》中,领导干部接待日、下访成为明文规定,这虽然可以在短期内提升社会矛盾化解的力度和效率,但它的非预期后果是导致了权利救济功能的强化。党政干部在面对具体的利益诉求时,很难排除个人情感的干扰,也可能会受到传统人治思维的影响,往往会选择通过行政批示的方式满足上访人的权力诉求,甚至是已经经过司法判决的信访事项。当然,“信访不信法”与司法系统权威不高也有很大关系。“信访不信法”不仅严重干扰了司法权威,也使得信访制度陷入第一个“死循环”:上访→批示→进一步上访……。 

  乱象二:“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”。这也是当前信访制度被诟病的主要问题,主要体现为集体上访、越级上访、进京上访三种形式。集体上访往往可以造成“人多势众”的压力,诱发大规模群体性事件,迫使信访部门更加重视。按照2005年《信访条例》的规定,越级上访虽然不被受理,但可以通过信访登记排名考核来传递压力,迫使地方信访更加重视。进京上访是越级上访的特例,在信访登记排名考核的压力下,减少进京上访成为地方信访部门工作的重中之重。进京上访中更为棘手进京“非访”,由于目前缺乏对此类行为的明确规定,既不能按照信访行为也无法按照违法行为来处理。一旦发生进京上访,地方信访部门必须进行接访(接回,并非信访接待)。集体上访、越级上访、进京上访给地方信访部门造成巨大的压力,对这三种形式的上访行为更加重视,优先解决,这导致信访制度陷入了第二个“死循环”:闹大→重视→进一步闹大……。 

  乱象三:“职业上访”与“花钱买平安”。这是同一个逻辑的两面:对于上访人而言,既然可以“信访不信法”、“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”,一旦上访的预期收益超过上访的成本,职业上访便会成为理性选择;对于地方信访部门而言,既然不可能从根本上解决信访问题,就只能“花钱买平安”,这又会进一步鼓励职业上访,这就形成了第三个“死循环”:职业上访→花钱买平安→更多的职业上访。当然,“花钱买平安”是地方信访部门的普遍做法,并不仅仅针对职业上访,但却鼓励了职业上访,二者之间确实形成了相互强化的关系。 

  乱象四:“拦访截访”与“以气抗争”。这也是同一个逻辑的两面:对于信访部门而言,由于很多信访问题是由于权力结构或政策原因造成,信访部门无力从根本上化解矛盾,在上级部门信访登记排名考核的压力下,可能催生拦访、截访等行为,反而激化社会矛盾;对于上访人而言,拦访、截访可能使他们正当的信访权利受到损害,最初的信访诉求让位于“以气抗争”的信访诉求。这就形成了第四个“死循环”:拦访、截访→以气抗争→拦访、截访……

  由以上四种“死循环”可以预见,如果信访制度的功能异化得不到纠正,以信访制度来进行“维稳”必然导致“维稳悖论”——“越维稳,越不稳”。 这又可以分为两类:一是诱发型,主要指三种“死循环”所致的“维稳悖论”;二是激发型,主要指第四种“死循环”所致的“维稳悖论”。 

  导致信访功能异化的深层原因是系统性的结构性改革的缺失,以至于权利救济作为应急方式大行其道。通过行政权力进行权利救济虽然在短期内有效,但长期来看则反而有害。此前启动的社会管理体制改革虽然是结构性改革,但由于改革力度小,也缺乏其他维度的治理结构改革的配套,所以收效甚微。 

  那么,按照结构功能主义的分析思路,上述四种功能异化的结构性原因在哪里呢?首先,“信访不信法”实际上是行政系统与司法系统关系的非预期后果,地方司法部门的人财物都由地方政府保障,司法权力无法对地方政府的权力形成有效制约,地方政府通过行政权力干扰司法判决的情况也时有发生。其次,“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”实际上是中央与地方关系的非预期后果。改革开放以来的“政绩锦标赛”使得地方政府更多地成为追求经济绩效的“公司”,中央对地方政府的政治控制能力减弱。2003年以来实行以信访登记排名为核心的考核制度,使得信访成为中央政府可以监测地方政府的治理效果,加强中央政府的政治控制能力。此外,在统一制体系(unitary system)中,中央政府和地方政府职责同构,政府能力必然呈现逐层递减,中央政府能力最强,地方政府能力最弱,这也是导致越级上访和进京上访的结构性原因。第三,进京“非访”则是信访部门和公安部门之间权力关系的非预期后果。一旦二者的权力关系得以厘清,上访行为就是上访行为,非法行为就是非法行为,并不存在进京“非访”的模糊定义。第四,“职业上访”、“花钱买平安”则主要是地方信访部门与地方政府之间关系的非预期后果,相比于政府职能部门,信访部门处于弱势,虽不是“麻烦”的制造者,但不得不将这些“麻烦”全部兜底,只能采取“花钱买平安”的方式。在很大程度上,地方信访部门实际上充当了转型期地方政府推进各项政策的“救火队”的角色。第五,“拦访截访”与“以气抗争”则是信访系统内部层级关系的非预期后果,上级信访部门对下级信访部门的排名登记考核迫使下级信访部门寻求拦访、截访等替代策略。 

  那么,信访制度改革是否可能有一致的内在逻辑?从信访制度当前面临的功能异化来看,不管现象层面如何纷杂,信访制度在过去十年的实践中表现出一个共同的逻辑,那就是权利救济功能的强化。这就意味着,要破解信访制度的功能异化,就需要弱化信访制度的权利救济功能,从社会管理创新转向“四个全面”,推动系统性的结构性改革。这就是信访制度改革内在的一致性逻辑。

 

  三、作为复杂适应系统的信访制度 

 

  我们应转换思路看待信访制度,可将信访制度作为一个复杂的适应系统进行分析。我们往往把政府作为一个整体来看,但实际上政府有体系、层级、区域、部门之分,各自的行动逻辑并不总是一致的。比如行政体系和法律体系涉及到权力配置、权力监督的问题;中央政府和地方政府的关系涉及到职责同构、属地责任的问题;区域省份之间有政绩竞赛,要维护各自的政绩排名;政府部门内部则有责任划分、话语权力的竞争,这些都将导致不同的利益诉求。而政府体系内部的关系影响到它如何与社会进行接触。 

  社会本身也是一个复杂适应系统,社会内部有个体分化、群体分化和阶层分化。不论政府体系还是社会体系,都是非常复杂、多元的。另外,还有被忽略的市场结构。学界普遍认为,要从国家和社会关系的角度来看待信访问题。但实际上,这里面同样涉及到市场结构。从政府与市场的关系来看,国有企业改制、企业破产等,可能引发一系列上访问题。而从社会和市场的关系来看,以前农村的税费抗争和现在的劳资维权也存在着农会、工会等社会组织与市场组织的关系问题。 

  

  四、解决信访问题的对策建议 

 

  如何解决当前的信访问题?要回到研究结论,即从社会治理走向国家治理,再从国家治理到整体治理。近年来,各级政府对GDP的热衷度有所下降,中央和地方的关系在调整,职能逐渐区分开来,这为从社会治理走向国家治理奠定了一定基础。而第二步的从国家治理走向整体治理,目前还停留在理论构想阶段,实现起来比较困难。

   总的来看,大致有四个对策建议: 

  第一,要充分认识信访问题的复杂性、整体性,摒弃简化论、碎片化思维。比如单独强调以群众工作统揽信访工作或者单独强调信访的法治化,以及诸如信访的存废、强化弱化信访,以及国家的整体导向和地方的社会治理创新哪个更重要等问题,这些一元化或二元对立的观念都有可能将信访问题简化,难以达到预期的效果。 

  第二,改治理结构比改工作方法更重要。在改革结构方面,要注意行政与司法体系的关系、政府内部纵向的层级关系和横向的部门关系。 

  第三,改革的方向是演进。仅仅回到2005年《信访条例》是不够的,这不应是方向。相比于1995年《信访条例》,2005年《信访条例》虽然由归口管理到属地管理,同时强调了三级程序。但随后十年的实践证明,三级程序走完,许多信访问题仍然得不到解决,限于程序上的“空转”。 

  第四,要改统一改,往一个方向改。一项改革既要改前提,也要改后续。例如,信访登记排名,要想在根本上取消,就必须放弃GDP的排名;搞立案登记制,要想起到实际效果,至少要在地方层面上对行政体系与司法体系的关系重新考量。 

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