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翟校义:信访定位困境与信访法治化改革的破解路径
发布时间:16-10-19
    困境一:信访到底是什么?

  我们在起草信访立法稿草案专家建议稿过程中,面临的首要问题就是:信访是什么?信访的冲突是什么?
   中国当前的信访主要是一种形式化的信访,目前有关信访的各种定义,也都是以形式来表达的。以形式为界定的关键,既有历史来源(控告检举揭发),也有现实考虑(法治进程),更有政治价值诉求(政民关系)。以形式作为界定的标准,各种内容和诉求都很容易被信访的形式化包装进信访,现实生活中,信访形成了一个筐,什么都往里装,导致信访超大范围、超级负重。 

  而在解决信访问题时,要以内容为核心的,很多内容都被包装在形式之下。这样就会形成一个经典冲突,即形式化的信访与以内容解决为核心之间的冲突,这也是当前信访困局的首要冲突。 

  这个冲突要不要解构它?我们参与的这个信访立法稿草案专家建议稿要不要突破这一冲突?在这个过程中,有什么可以排除在信访之外的? 

  信访是执政党为社会矛盾负总责的一种制度性的安排,既要社会动员,密切联系群众,又要让群众能尽快与政府进行沟通。经过判断,我们很难去找到一种新的安排来解决信访形式化的问题,如果以内容为强调重构信访概念,又会产生第二信访。 

  解决路径:兜底式制度设计,破解形式与内容的困境
   经过研究决定,我们采取兜底加排除的方法,来破解信访形式与内容的困境。 

  在这个信访立法稿草案专家建议稿中,信访沿用了形式化的模式,采用排除的方法,介入诉讼、仲裁、附议等方法的案件就不列入信访,其他解决路径都不能解决的就进入信访。 

  这样做的好处是,无论是话语体系还是既定的制度模态都保持了制度的传承。另外,无论从民众的观感,还是社会的反应,还是信访工作部门的习惯,从条例到法进程中,内在的连续性也能保持下来。

   

    困境二:信访理论在哪里?

  历次机构改革中,信访工作部门越来越重要,级别在上升,机构在扩张,队伍在膨胀;信访工作在各级政府中消耗的人力、财力在增大;信访工作部门工作的内在理论机理是什么,在学术界却看不见,信访学术研究已经严重落后于现实,想找一个很好的理论去支撑信访制度很难,这一点亟待加强。 

  在信访立法时,关于信访的学术思考有哪些?主要有以下几点: 

  从政治学角度看,信访是缓解代议制具有固有瑕疵的一种制度,代议制作为一种间接民主是有瑕疵的,而中国的代议制有四到五级的选举,选民与被选举人之间有很长的代议链条,其瑕疵更加明显,信访可以缓解这些瑕疵;第二个,政治上存在着强势群体和弱势群体,强势群体的人虽然不多,但在政治上的声音很响,信访制度则能体现弱势群体的政治诉求;第三个是信访是协商民主的基层实践。 

  从法学角度看,信访是保护少数人权利的方式,积极权利设计与对行政权尊重权衡。 

  从社会学角度看,信访体现着社会变迁、社会冲突、社会问题、社会抗争、隐形不满。 

  从公共管理学看,信访反映政府管理中的问题,至少是少数人的不满,帮助政府去理解哪些地方是需要优化和改进的。 

  解决路径:调整信访工作模式、强化理论探索是在座共同的任务 

 

  困境三:信访与法治的关系是什么? 

  作为社会矛盾的解决模式,信访作为法治的补充,也是兜底的设计。法治的进程,从上世纪80年代开始恢复到现在,法律的滞后性、社会组织的不发达,也引发了一些问题,我们必须思考法治的边界在哪里?之前说了用排除法,如果能进入法治这个边界,那就用法治方式解决,如果不在这个边界内,那就走信访的方式。

  此外,信访与维稳的关系是什么关系?这需要回答一系列问题:1、信访的对象是维稳对象吗?2、维稳的对象是谁?3、信访显示的是对政府的信赖吗?4、信访人的期待是社会混乱吗?5、信访乱象有哪些?6、解决根源在哪里?

  解决路径:以回归宪政框架权力系统加公开,作为信访权利性质的回应,破解信访权利困局以及信访与法治关系的困局。 

  
 

  困境四:信访是什么权利? 

  信访到底是什么权利?从表面上来,就是民事纠纷、政策纠纷。但深层来看,其实是政策照顾到了大方面,而忽略了少数人,这些少数人的诉求不一定没有正当性,少数人的权利有时虽然令政府不高兴,但是无法消除它。信访并不同于单纯的民事诉讼,主要是包装在信访形式化下的民事纠纷。

    所以说,信访是政治权利附带其他权利救济,是一种政治权利救济下的混合权利救济。

  解决路径:信访权利困局破解,也有赖于以回归宪政框架权力系统加公开。  

  
 

  困境五:信访如何体现社会正义? 

  现在许多信访问题是,社会正义被忽略了。代议制民主由多数决定体现,那少数人的诉求就不具有社会正义性吗?

  解决路径:以公开为制度动力,破解社会正义不彰困境 

  总的来说,信访是可以帮助我们去察觉问题的。随着农业社会到现代社会,再到后现代社会,越来越多的人会变成少数群体。此时信访就能发挥非常重要的作用,成为保护少数人权利的制度。积极权利设计只能体现基本权利,但对于政策上的权利、政策上的利益分配,仅仅用积极权利设计上的法学模式是很难解决的,这时需要信访发挥作用。 

  用公开的方法,将少数人的诉求回归到社会正义的状态,如何让社会正义彰显,是信访的主要任务。

 

  困境六:信访秩序如何维护? 

 

  这是技术性的问题:信访登记与受理的边界在哪里?是否需要时效规定?是否对信访处理要做时间规定?如何终结信访--?信访秩序到底意味着什么?尺度该在哪里?

  解决路径:以协商加公开破解信访终局不终困境,信访秩序尺度有待于其他法律规范的运行 

 

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