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吴英姿:信访法治化的瓶颈与出路
发布时间:16-10-19

    在827日举办的“国家治理与信访改革”论坛上,南京大学法学院教授吴英姿探讨了信访法治化相关问题。她指出,信访法治化的瓶颈在于“信访+”二元治理结构,而信访法治化的出路在于治理结构改革和治理模式创新,并提出了通过“法治+共治”的治理模式转型来解决信访实践中的问题。

    一、《信访条例》实践问题:信访无序与诉访不分

  作为具有中国特色的政治制度安排,信访同时被用于发挥政治参与和权利救济的制度功能。在2003年前后出现信访洪峰,暴露出信访制度内在的缺陷,信访制度改革被提上议事日程。2005年国务院制定发布《信访条例》,其目标就是要将“信访工作进一步走上法制化、规范化轨道。”条例明确了信访工作的目的是保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保证科学、民主决策,保护信访人合法权益,依法维护信访秩序。信访法制化化、规范化的实现路径包括四个方面:一是信访机构职责法定化;二是信访渠道法定化;三是信访与诉讼分离;四是信访程序法定化。 

  在对A市信访工作的调查中,我们发现,《信访条例》在实施实践中出现了严重的反法治化现象,一是违反《信访条例》,如“非正常上访”、截访、劫访、腐败、信访程序“终结不终”等问题普遍存在且愈演愈烈;二是信访与诉讼、行政复议不分,破坏法律权威,削弱司法公信力。

    二、信访法治化瓶颈:信访+二元治理结构与诉访难分 

  运用社会学的社会结构理论来分析,信访问题跟当前的社会转型与制度变迁关系密切,形成了独具中国特色的治理结构——信访+二元治理结构。近十年来,我国改革进入深水区,各种社会矛盾和冲突凸显,社会风险较大。社会变迁引发立法、行政、司法、社会保障、经济体制等方面的制度变化,但这些变化无法完全适应经济社会发展的需求,各项制度都存在有效性不足的问题。这是信访形成的源头。 

  2003年“信访洪峰”之后,国家将维护社会稳定、构建和谐社会作为治理目标。在维稳压力下,各级政府都把信访当作解决纠纷、恢复稳定的重要手段,信访的社会治理功能得到前所未有的重视。2005年《信访条例》出台后,信访结构进一步扩张、功能泛化,广泛渗入行政管理、纠纷解决、权利救济、社会保障等各个政制功能领域,甚至代替核心政制;另一方面,党委、政府、人大、政协、法院、检察院、军队、武警、社会团体、国有企业事业单位等都设有信访机构,承担信访职能。“大信访”格局下的社会治理结构已经形成一种“信访+”二元结构。其特点是:两种不同性质的治理手段和制度并存共生、交错运行。 

  最为典型的是“信访-司法”二元结构。司法与信访是两种性质不同的结构。二者赖以形成和维持再生产的资源和规则均不相同,在制度性质、目的与功能定位、适用范围上也有明显区别。当二者交织为一体的时候,两套逻辑和规则的不兼容部分就会形成结构冲突,出现以下结构性缺陷:一是支撑和维系结构再生产的资源是有限的,而信访与司法都要从中分一杯羹,势必发生资源争夺;二是规则的流动性让行动者具有双重行动结构,行为的寻租空间出现,机会主义很容易大行其道,可能引发权力腐败、权利滥用等问题;三是信访、司法各自的制度化都被软化,维护制度结构的成本大大增加。 

  信访+二元治理结构下,信访与司法两种制度变成制度经济学上的“互替关系”,其结果是两种制度的零和博弈,双双陷入低效能状态。法治的本质是“政治制度化”,核心是约束权力与保障权利。但在信访-司法二元结构下,信访、司法制度双重软化,制度效能削减;行动者(当事人、法官、信访工作者)权力(利)没有约束,机会主义盛行。信访被当事人作为给法官施压的策略,而信访实实在在影响具体案件裁判过程和结论的案例又强化了当事人将信访与诉讼交错运用的动力。这正是涉法涉诉信访久治不愈的症结所在。如果不从根本上破除“信访-司法”二元结构,涉法涉诉信访改革的路径依赖将不可避免。

    三、涉法涉诉信访改革的路径依赖

  2014年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,提出把涉法涉诉信访纳入法治轨道,建立涉法涉诉信访依法终结制度。涉法涉诉信访改革的重点有两个:一是涉法涉诉过分依赖行政权力解决的问题;二是改变信访与诉讼交错运行的状态。但是,信访改革仍然是在政法一体的体制下进行,并未触及治理结构问题。换言之,改革无意打破信访-司法二元结构,其重心是细化办事规则、强化贯彻落实。从这个角度说,《意见》设定的改革框架的确存在路径依赖问题。表现为以下几个方面: 

  第一,保留了信访与司法并行的格局。所谓诉访“分离”仍然停留在《信访条例》规定的政府信访职能部门与政法机关内设信访部门的分工层面。司法机关不仅继续承担信访职责,而且必须“畅通信访渠道”,“充分尊重和保障信访人的申诉控告权利”。 

  第二,沿用“谁主管,谁负责”的归口管理方式,突出政府主导地位。《意见》将涉法涉诉信访事项统一由政法机关办理,同时要求各级政法机关配合党委、人大、政府等信访部门做好涉法涉诉信访与普通信访分流工作;对党委、人大、政府的信访部门转交的涉法涉诉信访事项,由同级政法机关接收、处理。依靠政府协调解决突出信访事项。 

  第三,沿用信访工作方式与制度逻辑。从当前对司法部门“有错必纠”、“息诉息访”的要求看,这种处理方式并非司法程序(再审程序)维护既判力前提下“有限纠错”的制度逻辑,而是信访工作的“解决问题”“维持稳定”的制度逻辑。 

  第四,仍然依赖行政权力解决问题。尽管《意见》提出的涉法涉诉信访改革的思路正是要“改变过度依赖行政权力解决信访问题”的做法,但是以下几个方面看出,行政解决依然是处理涉法涉诉信访的基本路线,对于存在争议的疑难复杂信访或者可能矛盾激化、引发群体性事件的“突出信访问题”来说更是“最后一道防线”:一是继续采用信访的首办责任制;二是重视通过行政监控督促信访工作;三是依靠政府协调解决突出信访事项。 

  2014《意见》实施年以来,涉法涉诉信访数量仍然居高不下,当事人同时到司法机关和政府信访机构信访的双重行动逻辑并没有明显改变。这表明,至少到目前为止,涉法涉诉信访改革并没有改变将信访与诉讼交错并行的关系。按照这个逻辑,信访规则的细化、法定化只会加速信访-司法二元结构的锁定和自我强化。 

    四、信访法治化出路——治理结构改革与治理模式创新

  诉访难分的现实表明,信访制度问题出在治理结构层面。因此,信访制度改革仅靠制定一部《信访法》,从“法定化”的角度解决规范性问题显然是不够的。应当认识到,信访“法制化”与“法治化”有着本质区别。法制是社会规范的范畴,是“法律制度”的简称,信访法制化就是通过立法把信访行为规范变为有法律约束力的制度。而“法治化”是治理上的概念,其含义是“通过法律的治理”来约束权力、保障权利,实现政治的制度化。深化信访制度改革、彻底解决涉法涉诉信访难题,必须站在社会治理的高度,以打破固有的治理结构为中心,探索建构新的治理模式。 

  2015年10月,中共十八届五中全会公报提出:“运用法治思维和法治方式推动发展,全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。”如果把“全民共建共享”概括为“共治”,那么上述命题的核心概念就是“法治与共治”。“法治”是政治体制的现代化,通过法律的社会控制来提高政治的制度化程度;而“共治”指治理的社会参与,即通过构建公共领域、加强治理的社会参与,以提高立法与决策的公共理性。“法治下的共治”作为创新治理模式的目标,不仅切中当代中国社会治理的要害,而且契合政治制度现代化的趋势,为信访制度和涉法涉诉改革指明了路径。 

  一、打破“信访+”二元治理结构。必须以宪法为核心,遵循现代政治规律对信访重新进行职责界分,符合相对独立、边界清晰、相互补充、相互配合、相互制约的要求。同时通过宪法和法律的有效实施保障制度的刚性。这要求从体制层面改革信访与司法的关系,打破政法一体的体制,实现诉讼与信访彻底分离。诉访分离需要两手抓,同步推进:一手抓信访体制改革,实现信访职能与司法机构脱钩;一手抓司法体制改革,实现涉法涉诉信访的源头治理,提高司法制度的有效性。 

  二、信访功能的重新定位。信访的核心功能是政治参与,辅助功能是监督和行政ADR,前者指通过人大代表监督一府两院工作,后者指替代性解决纠纷的方式。应大幅收缩信访的解纷与救济功能,向行政ADR转变。另一方面,要改革信访工作机制,由“受理-转处”改为“分流-对话”。信访的民意传递功能不能简单停留在“上传下达”的传声筒的作用,而应当进一步提升为公民政治参与的公共领域或民主对话沟通平台,服务于保障公共决策与立法的民主性、科学性。 

  三、引入第三方力量改进信访工作机制。社会组织作为社会中的一种重要力量,具有非官方、非营利和专业性强的特点,让社会组织参与信访矛盾化解,有助于消除信访人对信访工作的不信任,提高信访事项处理的质量与效果,以及促进民众与政府的沟通对话。A市信访工作引入第三方力量解决突出信访问题的经验证明,信访工作未来的发展方向是专业化。无论是信访事项分流还是发挥ADR作用,都需要专业知识与技术为保障。信访专业化发展可以从信访工作者队伍建设开始,加强信任工作人员法律知识、社会工作、心理学等专业知识与技能的培训,采取专兼职结合方式,邀请人大代表、政协委员、新闻媒体即其他领域专家参与,发挥律师和各种非政府组织的作用,提高信访的专业化和工作能力。 

  四、构建回应性政府。信访的本质属性就是在民意传达与政府回应之间的一个沟通交流、双向互动的制度化平台,是政府回应义务履行的主要机构型渠道。信访通过一定的程序过程,确保政府的回应做到及时、适切;认真、真诚;合法、合理、符合事实,实现社会与决策部门之间的充分对话,乃至形成关于公共利益的重叠共识。随着网络虚拟空间成为一个影响力日益显著社会性渠道,信访部门应当主动介入网络虚拟空间,将其建设为民意表达与政府回应的公共领域,增强政府的回应义务与沟通能力。应积极建设网上信访平台,让信访人及时收悉政府有关部门对其信访诉求的回应,充分保障信访人与相关部门对话权、异议权,使其真正成为群众诉求表达的主渠道。 

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