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张宗林:国家治理进程中的信访制度
发布时间:16-10-20

    北京信访办副主任张宗林认为在国家治理体系的框架下,进一步思考和探究如何正确审视信访制度的功能和作用,如何发挥信访制度在国家治理体系中的重要价值,如何按照国家治理的精神要义促进未来的信访制度完善与发展具有重要意义。

    一、国家治理体系中信访制度的定位

  (一)信访制度在不同的历史时期曾经发挥过不同的作用,在我们经过认真地总结、思考和研究之后认为信访制度更应该成为一项人民权益的保护制度。 

  无论哪个国家,在国家治理的体系中,对人民权益的保护制度设计是不可或缺的。比如法国有人民权益保护制度,西班牙有护民官制度,还有许多国家设立的申诉专员制度等。信访制度自国家成立之后开始设立并经过长期的实践。它对人民权益保护的特性日益凸显,并逐步被社会和广大民众所认可。近些年来,我国的信访制度也得到国际社会的广泛关注,并为世界各国有效处理社会矛盾提供经验。 

  (二)信访制度我认为有三个显著的特点;一是这项制度是专门为少数人制定的,制度的制定大多数都是为多数人制定的,但信访制度不同,它是专门为少数人制定的;二是这项制度是专门为对政府有意见的人制定的,因此,上访人找政府是最典型的表现;三是这项制度是政府为自己纠偏纠错而制定的,体现了政府在完善执政过程中的主动性及负责任的态度。信访制度这三个特点,体现了这一制度一方面在保护人民权益中调整纠正政府自己,另一方面在调整纠正政府自己中完善保护作用的发挥,体现着政府和人民之间的积极互动,为完善国家治理体系奠定良好的基础。 

  (三)信访制度在发挥人民权益保护功能的同时还派生出四个作用:一是社会监督作用,信访制度在维护人民权益过程中,在协商解决信访矛盾中,体现了社会对政府执政的监督;二、创伤性反馈作用。通过利益受损的创伤过程,可以反馈政府在执政过程中不适当的地方,同时,也是上一级政府发现下级政府问题的好机会;三是民主参与的作用,信访过程其实是一个民主参与社会治理,民主参与政务的过程,民主可以分为直接民主和间接民主。信访制度具有典型的直接民主制度特性;四是国家与民众沟通的作用,也就是我们常说的桥梁纽带作用,这一作用如果发挥的好,会形成政府与民众之间的良好互动。

    二、信访制度在国家治理体系中的重要价值

  (一)国家治理的提出是中国政治更加成熟的重要标志,也是中国治国理念的重大转变;是中国经济持续发展的重要保障;还是中国社会长期稳定的重要选择;国家治理的提出是中国走向法治社会的唯一路径。不采取国家治理,中国的法治社会难以实现。 

  (二)国家治理的核心是政府治理,在国家治理概念中天然蕴含着政府首先要治理的要素。政府治理的基本要求就是依法行政。很难想象一个国家的政府不能依法行政,这个社会还能成为法治社会?因此,从这个角度看,政府的依法行政是法治社会的根基。 

  (三)信访制度与国家治理的关系是什么?信访制度为什么能成为国家治理体系中一个重要的制度设计呢?有这么几个方面的原因:
    1、信访为国家治理提供了信息和反馈。通过信访这个窗口,有大量的信息能够通过信访这个渠道反映出来。因此,为国家治理提供依据。 

  2、信访是评估国家治理的重要窗口。通过信访的总体情况,能够评价国家治理的成败得失。 

  3、信访也是实现政府治理和依法行政的重要的推动力。从信访这个窗口可以看到一些信访矛盾和政府的决策,公共政策的制定、执行和国家公务人员依法行政有一定关系。因此,为政府及时发现问题,及时纠正不当行政行为发挥作用。 

  4、信访是社会成员参与国家治理的重要途径。在信访矛盾协商解决过程中,也是社会方方面面的成员参与国家和社会治理的过程。这一过程往往会直接推动政府的自身治理,完善执政过程,并间接推动国家治理的完善。 

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