信访局

今天是:

当前位置:首页 > 调研实践 > 信访调研
刘国乾:信访事项处理规则主义同质化反思与克服
发布时间:16-10-20
云南大学法学院副教授刘国乾认为,规则主义是形式法治最忠实的呈现,但简单规则主义的同质化蔓延,妨碍解决纠纷效果的发挥。信访应对疑难、难办案件,运用审议性协商机制,有效引导当事人从简单对抗到谅解同情,寻求解决问题的创造性的“互惠”方案。
    一、疑难难办案件处理的同质化规则主义倾向

    (一)案件经过

    A骑自行车在上班途中与B驾驶跨越实线掉头机动车,在机动车道中线附近位置相撞,导致A腿部受伤。交警部门处警到达现场后观察发现,双方当事人均无明显外伤,并询问是否需要送医急救,双方表示不需要后交警运用简易程序处理。处警对事故现场进行了拍照后,制作了交通事故认定书(简易程序),认定肇事司机B在禁止掉转换的车道内掉头,负事故主要责任,A在机动车道内行使,负次要责任。A对交警认定责任不服,认为自己没有过错,[1]并拒绝在交通事故认定责任书上签字。理由是,非机动车道被停放的机动车占用,以及某停放车辆司机突然开门,其要避让自己才骑行到机动车道上,自行车骑到中心位置是机动车穿逆向掉头,自己进一步避让所致。现场照片显示,道路两侧确实停放着机动车,机动车为逆向掉头,但A是否因避让车辆开门而驶入机动车道,由于交警到现场后A无法提供具体信息,交警无从查证。后经反复劝导,A才签字去医院住院治疗。据A的病历记录显示,A受伤位置在此次交通事故前就发生病变并曾住院治疗。A受伤部位先前病变未治愈,后事故带来物理性损伤并引发炎症。[2]

    (二)处理经过

    A无能力自行垫付后续治疗费。申请鉴定遭遇治疗未终结的障碍以及难以鉴定的困难。A主张的后续治疗费,因不符合最高院“人身损害赔偿司法解释”中“后续治疗费”以“医疗证明或者鉴定结论确定必然发生的费用”或“实际发生的数额”为准的规定,在人民调解、信访调解、诉讼调解中均未获得支持。后A继续上访,其提出的信访事项经过处理、复查、复核后预期的效果无法达到,仍反复持续上访。

    (三)同质化的规则主义处理倾向

从严格依法处理的角度而言,任何处理的机关均无违法不当。但从案件事实来看,对A不利的事实认定可能并没有还原事实真相。即便对A是否有过错这一事实不予关注,本案任仍有非常关键的事实——旧病新伤的交织以及数年未得到及时治疗,与A受伤部位的现有状况之间存在因果关系很难进行科学鉴定,A无法自证事故给其造成的伤害程度(注意:不是伤害,而是伤害程度),因此该案存在事实上的不确定,其属于事实有争议的“疑难案件”;从法律适用来看,如果严格适用既有的规定,那么可以本案不满足适用“解释”有关规定条件,对后续治疗费等不予支持存在结果不合情理的一方面,这属于所谓的“难办案件”。[3]

    该案处理所展示的是,人民调解、信访后处理进行的调解和法院的调解均遵循的同样的处理策略,即,这种处理以是否有既定的规则作为依据,来判断当事人诉求是否合理,现有规范没有明确规定,即便诉求合理,也一概不予处理或不予回应。这种处理策略属于典型的“规则主义”。[4]显然,规则主义已经成为人民调解、因信访启动的行政机关调解和诉讼调解的共享策略与技术,也就是说,同一案件不同阶段处理的核心技艺已呈现高度同质化。

    二、规则主义的特征及其适用

    (一)规则主义的特征。第一,以规则之网格过滤和截取已发生并可确定的事实,对不确定的事实和未来发生的事实予以筛除;而对于已经发生的事实,也只关注与规则相关,而其他事实则不予关注。第二,对当事人诉求的回应以规则为指引和评价标准,这包括特定当事人是否需要承担责任,以及如何承担责任,均取决于规则事前开出的“方子”,而不问当事人能否以及如何有效回应当事人诉求。第三,对事实和救济方案确定性的追求源于对既定精确规则的“情有独钟”。  

    (二)规则主义的适用。裁决本质就是规则适用程序,裁决必须是规则导向的,规则主义的规则主义在裁决中适用是民主政治和形式法治的直接体现。调解的理想预设是结果为导向的,以法定规则为中心,进行机械调解,实际上是裁决技术在调解程序中的扩散,这种做法使调解者呈现出一副被动、消极的,俨然是权力者的姿态,调解技艺已经沦为裁决程序的简易和非强制版本,调解者只是在没有场景包围和仪式烘托的情景下阐释规则,而不是试图解决争议。

    三、信访事项处理克服简单规则主义倾向的必要性

    (一)从制度定位来看,信访作为问题法定(常规)处理机制的兜底性机制,规则主义运用与其定位不相匹配。这种兜底性包括事项管辖的剩余性(法律有限管辖)和特定事项范围管辖的补充性(从合法性到合理性)。

    (二)从机制设定来看,信访作为群众政治的特殊路径,应当与问题处理的法律机制有所区隔。信访作为一种群众性政治机制,信访事项的处理本质上具有反科层制常规救济的属性,通过政治路径而非法律路径为中心处理问题技艺,不应限于某种传统的刚性十足的规则主义进路。信访唯有作为政治性机的综合机制,才能有效容纳各类处理手段。同时,信访制度能够吸纳社会力量参与信访处理。通过信访听证等方式,吸纳社会力量参与解决和化解信访突出问题,除运用法律评价、政策评价外,还可引入社会评价、道德评级等。

    四、信访事项处理简单规则主义的克服:原则主义指导的协商程序主义进路

    (一)诉求合理的初步判断:原则引导

    群众政治制度的法治化路径,实体上不在于实体规则的遵循,而在于追求正当目的和以解决问题为导向;不在于遵循严格的公正法律程序,而通过民主的程序,作出不违反基本公理和法律原则,同时又是尽可能科学的决策。

    在缺乏明确的规则依据或根据既有规则依据来判断明显违背常理的情形下,主要依赖是否有事实依据以及是否需要回应,此时,不是以规则为导向,而是以事实和结果为导向。

    有事实依据表明需要予以关注,如不予关注会给当事人造成不公或其他社会不良社会后果,则需要予以回应。

    是否合理的判断具有主观性,调和这种主观性的是原则性规范。这些原则是人们日常生活中认可或遵从的,并根植于公平、公正、互利、对美好生活的期待等价值之中,也可以是宪法规范、执政党的政策规范等。

    (二)突破规则主义的问题解决方式

    1、理念:这一技术应在第三方帮助和引导下,使当事人适应从有现成的实体规则指引到创造规则,从法律已提供解决方案到创造新的实体性方案;同时,应该从对过往的“纠结”,只关注与规则指引相关的事实,转到全面关注已发生事实,当事人所处的境遇、情绪等,并着眼未来关注当事人将来的生活与发展;从裁决模式下当事人立场“对抗”转向相互体谅,从零和博弈转向精神上的同情和利益上尽可能的共赢。

    2、技术与步骤:

    引进第三方,第三方主要作用是搭建一个促进审议协商的平台。

    首先,应先给当事人讲规矩、订约定,第三方要说明主持的调解或类似程序中目的,各方应遵循底限规则,以及对双方行动和言语上的基本要求等。

    其次,听取当事人从自己的角度“说自己的故事”,在此基础上查明并总结基本事实,各自的诉求及理由,双方的争执点,并获取矛盾发生和激化的有关信息等。

    再次,第三方在了解当事人关注的实体问题的同时,还要进一步找到当事人情感上导致矛盾激化以及阻碍当事人之间达成共识的主观原因。

    复次,第三方引导当事人直接对话。一开始可引导双方交流一些与纠纷无关的话题,意在实现当事人关系的“破冰”。第三方的需要创造一个每一方都能理性看待彼此的环境,给对方予以必要的关注和理解。

    最后是创新、选择性方案的阶段,第三方尽可能地鼓励第当事人提出各种解决问题可能的选择,帮助当事人放弃先前对峙的立场,以全新的具有建构性的方式来重新审视潜在的问题,并确定问题的解决方案。


    [1]按照《道路交通安全法》第六十七条第(二)项规定,机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故,非机动车驾驶人、行人没有过错的,由机动车一方承担赔偿责任;有证据证明非机动车驾驶人、行人有过错的,根据过错程度适当减轻机动车一方的赔偿责任。《道路交通安全法实施条例》第七十条第二款规定,因非机动车道被占用无法在本车道内行驶的非机动车,可以在受阻的路段借用相邻的机动车道行驶,并在驶过被占用路段后迅速驶回非机动车道,机动车遇此情况应当减速让行。

    [2]因案件处理未终结、未公开,故笔者在重述时在此作了技术处理。

    [3]参见苏力:《法条主义 、民意与难办案件》,《中外法学》2009年第1期,第93页。

    [4]“规则主义”与“法条主义”“形式主义”相当,但本文所指的规则不限于法律条文,与美国法上的“形式主义”的用法也不尽一致,“法条主义”“形式主义”等还与法官的自由裁量权相关,本文用“规则主义”仅指在个案处理中机械的适用规则来处理案件的做法。

上一篇: 宋明:影响信访制度的内外因素探讨

下一篇: 张宗林:国家治理进程中的信访制度

信访局