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宋明:影响信访制度的内外因素探讨
发布时间:16-10-20
深圳大学大学院副教授宋明认为,行政诉讼受理率偏低、政策多变、滞后及相关领域法律缺失是影响信访制度的外围因素。功能赋予超过体制结构的负荷能力,体制结构的设置缺乏相应的权力配置以及信访在纠纷解决上缺乏明确的法治设置等是影响信访制度的内部因素。
信访制度存在的问题具有多重因素。有信访制度设计本身的问题,也有信访制度功能的误用,也有国家政策的多变和法律的缺失,更有其他国家行政救济制度的失灵和无效。有学者认为:本应在国家宪政框架体系下与人民代表大会制度、司法制度等主体政制无缝衔接等信访制度,在压力型体制下凌驾于主体政制之上,消解、异化主体政制。这一错位不仅使信访制度本身各项制度设计问题滋生,而且使信访制度无法厘清与其他诸多制度之间的正常关系,进而衍生许多新的且彼此之间相互缠绕的信访问题。[1]

一、外围因素

(一)行政诉讼的受理率偏低

司法体制和司法环境的制约,法院受理行政案件的工作存在一些痼疾。北京某法院统计,每年到法院起诉的案件大约30000件,真正受理的大约7000件,大量案件不能进入到诉讼程序中。[2]由于大量案件不能得到诉讼途径的解决,加剧了信访案件的数量。2012年福建省受理的非涉法涉诉信访纯案5.98万件中,其中未经诉讼程序的行政案件3.5万件,其中3万件左右属于行政诉讼案件或者应当通过行政诉讼途径解决。[3]

2015年5月1日至2016年3月31日,全国法院受理一审行政案件达到220259件,同比上升59.23%。[4]也就是说,新《行政诉讼法》实施以后,2015年5月1日至2016年3月31日,全国法院一审行政案件数量达到159230件。我国每年行政纠纷信访案件约在400万——600万件之间。[5]这两个数据进行对比,仍然有大量的纠纷没有进入到行政诉讼中去。根据于建嵘等学者曾经做过的调查,通过信访途径解决的问题概率只有2%。[6]


行政诉讼解决行政纠纷的局限性主要体现在如下几个方面:1、受案范围的局限:第一,对规范性文件的审查;第二,对没有利害关系的公益权利不可以起诉;第三,涉及到行政机关内部行政行为、高校院校教师职称评定、聘用等内部行为均不在行政诉讼等受案范围之内。2、司法审查裁判效力的局限:对规范性文件司法审查后,对规范性文件既不能判决撤销也不能判决无效。也就是说,“判决一个,不能解决一片”。


(二)政策及相关领域立法缺失的影响

  1、政策滞后、多变以及缺乏相关领域的国家立法。滞后与多变的政策使行政相对人失去了信赖保护机制。在政策变化的过程中,权益受到损害的行政相对人没有得到相应地补偿,而是自己承担因为政策变化带来的损益。这样导致行政相对人的不满情绪激增,出现对政府的信赖危机,这是导致信访事项发生的根源之一。相关领域的国家立法缺失。虽然,目前我国已经建立起中国特色社会主义的法律体系,但是涉及到社会保障、收入分配和教育、医疗等民生和社会公平领域的立法仍然存在大量空白之处。


2、政府违法决策。第一,重大行政决策的出台不遵循行政程序或行政程序走过场。《全面推进依法行政实施纲要》明确指出,建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制,实行依法决策、科学决策、民主决策。十八届四中全会对重大行政决策做出了明确的规定,要求必须遵循“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的程序。如环境、土地规划、拆迁等侵益行政决策行为的做出如果不遵循正当程序,容易引发大规模的群体事件。从缺少“公众参与机制”的现象来看,除了我国对于听证制度的法律规定粗糙模糊,缺乏细致的立法设计和普遍的法律效力之外,听证等公众参与程序出现的问题背后彰显的是行政决策等行政行为所涉及的行政利益和私人利益之间的紧张关系。第二,基层行政执法违法情况大量存在。


二、内部因素

(一)功能赋予超过体制结构的负荷能力,体制结构的设置缺乏相应的权力配置。

1、行政信访的受理事项范围。从2013年国家信访局组织的两批共21件已交办信访事项的集中督导看,71%的上访是有道理的,14%是有合理成分的,无理的仅占15%。[7]从信访事项上看,包括民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷,已经远远超出了国务院《信访条例》第十四条所规定的信访事项的范围。尽管近年来各地信访部门一直在做制度创新与改革,对信访事项的受理和分流进行了大量的制度探索,如对信访事项进行分流,按照信访事项的性质,行政信访部门受理之初按照信访事项属于行政复议、仲裁或诉讼等法律途径救济来进行分流。留在信访机构进行处理的仅仅是国务院《信访条例》第十四条规定的信访事项受理范围。但是,分流出去的信访事项在得不到解决的情况下,又回到行政信访部门重信重访。


 

2、行政信访的权力配置。长期以来,社会公众对信访机构的功能期许已经远远超过了法律条文赋予它的功能。目前,信访部门面临的问题是,没有解决问题的实质权力,同时,信访机构的行政权力并没有被信访机关的行政权力大,但却被信访人认为可以解决信访问题,这种交办、转办和督办反反复复地在信访人、信访部门和被信访机关之间循环。这样导致了对行政信访部门多重压力:在权责不对等、权轻责重的情况下,信访人迫切需要信访部门来解决他们的诉求,出现缠访、闹访的情况。信访部门在无实质解决问题权力的情况下,需要去协调被信访机关,而后者未必服从和配合信访部门的协调解决,若信访事项没有被解决,信访人会发生越级上访或赴京上访,信访机构又面临来自上级主管领导的压力。实际上,这种体制结构也形成了如下悖论:没有实权的信访部门需要去协调具有实权的职能部门;缺乏解决问题所需资源的信访机构需要解决必须用资源才能解决的信访问题。[8]

(二)信访在纠纷解决制度上缺乏明确的法治设置

信访救济缺乏规范的程序、有很强的人治色彩和恣意成分。从权力救济的属性来看,行政信访属于行政纠纷解决机制中的一种。从应然的角度来看,是行政诉讼和行政复议制度的有效补充。但是,没有国家立法的规范、缺乏程序性和充满不确定性是信访制度与大多数学者期望的定位相差甚远。同时,正是这种法定性的缺失,在这种情况下,信访制度自身的运行难以保障信访事项解决的法定性,更何谈与行政诉讼、行政复议和其他救济途径的衔接程序呢?


在世界范围内,类似的行政纠纷解决机制存在于发达国家和地区的法律体系中。如瑞典的议会监察专员制度、香港的申诉专员制度。这些行政纠纷解决机制都有各自的适用案件范围以及法定的程序。香港申诉专员制度主要调查行政失当,并提出不具有强制约束力的改善行政建议。尽管很多学者提出信访制度改革的方向应该借鉴监察专员制度或申诉专员制度,但毋庸置疑,申诉专员或监察专员制度在这些国家和地区的建立与发展受到严格的法律制度和法律程序的规范与制约。尽管近年来,我国依法治国、依法行政状况一直在有所提升,但是,由于行政信访的制度并没有发生变化,责重权轻,仍然没有明确的、具有法律效力的监督权、督办权和处置权,以及法定程序,信访工作的效率和效果仍然不会有突破。


[1]李栋:《信访制度改革与统一<信访法>的制定》,载《法学》2014年第12期第28页。

[2]梁凤云:《新行政诉讼法讲义》,人民法院出版社2015年版,第30页。

[3]《人民法院实施新行政诉讼法一周年综述》,载《人民法院报》2016年5月11日。

[4]同2

[5]张泰苏:《中国人中行政纠纷中为何偏好信访》,载《社会学研究》2009年第3,第145页。

[6]赵凌:《国内首份信访报告获高层重视》,《南方周末》2004年11月4日。

[7]《国家信访局数据:71%上访有理60%却要重访》,载凤凰网http://news.ifeng.com/shendu/nfzm/detail_2013_12/12/32065895_0.shtml,2016年6月21日访问。

[8]同上第127页。



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